公共政策系统分析
（易研教育注：系统分析可以说是政策生命周期的基础——政策工具是考试重点）
定义：公共政策系统是由公共政策主体，政策客体，政策工具及其与政策环境的相互作用而构成的社会政治系统。（政策系统分析可以说是政策生命周期理论的基础。）
*一节：公共政策主体
一、官方参与者
在中国，官方参与者指的是广义政府和执政党：三大权力机关和中国共产党
立法机关：
在美国，立法机关的立法权力较大，但在国防和外交上，总统权力较大；在中国，全国人大及其常委会统一行使立法权，其他主体如国务yuan，地方人大等都没有独立立法权，其立法行为只是全国人大立法的一部份。立法机关制定的政策具有最高效力。另外，全国人大具有决定权，任免权和监督权。决定权通常是解决重大政策性问题和急需解决的社会问题
行政机关：
行政机关是贯彻执行国家的法律和政策，管理国家的内政外交行政事务的机关，运用公共政策对社会公共事务进行管理。所以行政机关是公共政策的直接运用者。在美国，行政国家的出现；在中国，国务yuan统一领导各级行政机关工作，拥有行政立法权，行政管理权等
司法机关
在美国，司法机关在公共政策制定中发挥着重要作用，可以通过司法审查权，法令解释权等对公共政策的内容和性质产生较大的影响。在中国，司法机关的作用更多地体现在政策执行和监督方面，并没有真正成为政策制定的主体
中国共产党
我国现行的政治体制是中国共产党领导的议行合一的体制。我国公共政策的制定与执行，实际上是以中国共产党组织为首的所有履行当代中国社会公共权力的组织机构的决策与执行过程。党的政治领导，最根本的公共政策原则由党来制定，通过立法机关使党的意志上升为国家意志；党对国家意识形态的主导地位
二、非官方参与者：利益集团，政治党派，大众传媒，思想库，公民个人
非官方参与者属于体制外的力量，最终是要通过施加压力来改变决策者的行为才能实现政策目标。（这是非官方参与者与官方参与者的本质区别）
利益集团
定义：利益集团是具有共同态度和利益向决策者提出特定要求的集团。特点：这个定义本身也就说明了利益集团的两个特点，一是具有共同的利益和主张，一是影响公共政策的制定。利益集团本质上是一种利益表达机制，也被称为压力集团。它的作用方式往往是游说，示威，政治捐款等
政党
在西方国家政党对政策制定的影响是通过赢得选举来实现的。值得一提的是，各党之间的政策主张有趋同的趋势，并且总是力图提出育种位选民最接近的政策主张
大众传媒
大众传媒是公民获取信息的主要来源。它的作用主要体现在两个方面：
1. 传播公共政策信息，实现政府与民众的双向沟通，为公民参与政策制定提供途径
2.引导社会舆论，影响公共政策议程设置
思想库：现代政策研究组织的别称
由于政策问题变得越来越复杂，决策困难度加大，科学决策就离不开政策咨询。所以政策研究机构的崛起代表了未来决策发展趋势。思想库的类型按其归属可分为官方，非官方，民间，国际
公民个人
虽然分散缺乏组织，但却是最广泛的政策参与者，其参与方式也是广泛的。借助舆论，借助集团，投piao，充当智囊，请愿示威等等
第二节：公共政策客体（“被管的事”和“被管的人”）
公共政策的制定和执行是围绕着社会问题展开的，所以公共政策的直接客体是社会问题。同时，政策要通过规范社会群体的行为来实现，所以其间接客体是社会群体。但是主体和客体的划分不是绝dui的，很多人同时具有了主体和客体的双重角色。
一、公共政策的直接客体：社会问题（一句话：“被管的事”（强调其复杂性和构建性））
二、公共政策的间接客体：目标群体（一句话：“被管的人”（强调其能动性））
定义：所谓目标群体就是那些受公共政策规范，管制，调节和制约的社会成员
第三节：公共政策环境
公共政策环境的构成：经济环境；政治环境；社会文化环境；国际环境
第四节：公共政策工具（（易研教育注：关于各类政策工具优缺点的论述要参考李永军的ppt）
定义：政策工具是实现政策目标的手段，是连接目标和结果的桥梁，是将政策目标转化为具体行动的路径和机制。（易研教育注：考试重点，必背）
影响着政策工具选择的因素有以下几种：政策目标；工具的特性；工具应用的背景；以前的工具选择；意识形态
1．政策目标：为政策工具的选择指明了方向，也提出了评判的标准。目标一定要明确，如果是多重目标，要弄清楚目标的构成，还要考虑到在政策执行过程中发生的目标转变。
2.工具的特性：如同在选择何种路径解决社会问题时要弄清楚每种途径的优势和缺陷一样，政策工具的选择要注意工具的特性和适用范围。（陈振明在这里引用的例子值得一提：战略规划最适于处理外部问题；流程再造适合处理大规模的内部问题；全面质量管理适合处理小规模的内部问题。有时，流程再造会成为一种灾难，会破坏组织原有的功能系统，将组织置换成一个不能运作的系统；有时特定的政治环境不允许政府采用标杆管理；在一个没有实
施战略规划的组织，全面质量管理会导致以更有效的方式作错误的事情）
3.工具应用的背景（即社会问题面临的环境和制约）：执行组织；目标团体；其他工具；政策领域的其他因素
4.以前的工具选择：简单地说就是路径依赖，以前曾经多次使用的工具更容易被人们所利用，因为它所面临的摩擦往往最小，检测和监控成本也最低，一旦旧的工具内化于组织中，新的工具就很难被采用，或者很容易受到旧的工具的影响。建构主义的政策工具观比较强调“以前的工具选择”的作用。这其实和决策模型中所说的渐进模型很相近，决策追求的可能并不是最优工具，往往依据满意标准，并进行渐进决策。
5.意识形态：当代政府改革总的说可以被看作是市场化的意识形态的，在西方有被遭到批判。抛开这些争论不讲，市场化的工具，包括工商管理技术是政府改革的潮流，也将越来越成为有效的政策工具。但在中国，它们的运用可能会因为意识形态的影响而变得比较谨慎。所以也有学者提出了“意识形态创新”的观点。
本书将政策工具划分为自愿性工具，混合性工具和强制性工具三种，是根据政府介入的程度而分的，越向自愿性工具发展，越体现了公共服务市场化改革的趋势，与陈振明比起来，这里所说的分类是根据政府介入程度来分的，那么在我个人看来，陈振明的就不仅包含政府介入的程度，也包含政府介入的方式（即包括政府对市场资源的利用，也包括对政府内部改革）
自愿性工具：家庭和社区；市场；志愿部门
定义：自愿性工具是指几乎没有或很少有政府干预，在自愿的基础上完成任务的工具，包括家庭和社区；志愿部门；市场。如果把这里对政策工具的划分和“解决社会问题的途径”比较起来的话，第二部门，第三部门，第四部门都属于自愿性工具；*一部门则有两种运行方式，一种市场化工具，一种是管制化工具。同时也可以和陈振明关于政策工具的划分的方法结合起来，那么把这三者进行比较，
用下面的表来表示，说不定可以得到一个政策工具类型模型
另外：李永军这样说政策工具和政策途径的关系：
1. 通常，社会问题的解决需要多种途径，即多种政策工具相配合。
2.尽管关系密切，但“途径”的探讨着重理论和观念而“工具”的探讨则着重操作。
接下来关于家庭和社区，市场和志愿部门的优缺点直接参照李永军的论述。
强制性工具：管制；公共企业；直接提供（易研教育注：关键是记定义，其他的都可以自己忽悠）
定义：强制性工具是指借助政府的权威和强制力，对目标群体的行动进行控制和指导，是高度强制的工具，没有给目标群体留下多少自由决定的余地
管制：
1.定义：是政府通过一系列行政管理机构对个人和机构的行为做出规定的活动，违反规定的要受到惩罚，包括经济管制和社会管制
经济性管制：比如，对价格和产量的控制、对投资收益的控制、行业进出限制，等等。在出现垄断、负的外部效应、逆向选择和道德风险等问题时，管制是经常的手段
社会性管制：比如，对健康（职业病）、安全（产品安全标准）、歧视（对女性或者少数人群的就业歧视）、环境（空气、水、噪音污染）等问题的管制手段
2. 优点：成本低；不确定性低；行动快；见效快；适于危机管理；对公众有感染力
3.缺点：扭曲自愿行为和私人活动，导致无效率；抑制创新；缺乏活力；社会服从成本高；处理不好后果比较严重
公共企业：
1. 定义：管制的一种极端形式，三个特点：公共产权；政府直接控制；参与市场
2.优点：进入私人企业不愿进入的领域，生产不足的公共产品；建立公共企业所需信息比管制少；利润可以积累为公共财政
3.缺点：政府难以控制；企业可能难以盈利；缺乏竞争，垄断市场，效率低下
直接提供
1. 定义：由公共财政拨款，政府直接提供公共物品和服务
2.优点：所需信息较少；
混合性工具：信息与规劝；补贴；产权买卖；税收与使用者付费
第四章公共政策问题的构建分析
1.从本章开始就进入公共政策分析的过程模块阶段了，整个政策分析过程从政策问题的构建开始。所谓“公共政问题的构建是公共政策过程的逻辑起点”。公共政策本质上是问题取向的，关心的就是解决社会问题，这一点我也提到过。首先必须明白，政策问题是构建的，不是自然形成的。政策问题远远不是社会问题本身。
2.本部分的内容包括：政策问题的特性；政策问题的分类；政策问题构建的环节；政策问题论证的种类以及社会问题进入政府议程的几种途径。
3.政策问题的构建分析之所以重要不仅仅是因为它是政策过程的逻辑起点，更因为传统的政策研究忽视了对问题的分析，只把政策分析的任务看作是寻求解决问题的办法，把政策问题看成是特定的客观存在而忽视了它其实是人们主观构造的产物，（传统的政策分析只重视政策制定，政策执行也被忽略）所以导致用有效的方法解决错误的问题，而不是错误的方法解决正确的问题。这就是所谓的“第三类错误”
*一节：公共政策问题概述
一、公共政策问题的定义
这里又说了一遍关于问题，社会问题的定义，我不再重复。另外并不是所有的社会问题都会成为政策问题，这在前面也说过，有的不需政府解决，有的政府不能解决，有的政府不愿解决。最终，公共政策问题的正式定义是：基于特定的社会问题，由政府列入政策议程并采取行动，通过公共行为希望实现或解决的问题。
公共政策问题的特征：关联性；主观性；人为性；动态性（易研教育注：邓恩的观点）
1.关联性：政策问题往往并不是孤立的，而是相互关联的，这增加了解决政策问题的难度，要求树立整体协调的观念
2.主观性：一方面，一个社会问题能否成为政策问题依赖于人们对它的主观感知；另一方面，对某一政策问题认识的正确程度和深刻程度，（如何界定）依赖于决策者的认知能力和价值取向。正是政策问题的这一特性才导致了前面所说的第三类错误
3. 人为性：政策问题不能脱离试图界定该问题的利害关系人（stake holder）
4.动态性：政策问题会随着情境的变化而变化，需要与解决方案互动，需要被正确的认知和陈述公共政策问题的类型：政策问题的分类有很多种
罗威对政策问题的分类：分配型问题；管制型问题；再分配型问题（李永军考过这个）
1.分配型问题：把物品和服务，成本和义务分配给社会中特定群体而引发的政策问题，属于非零和博弈（一方的所得并不建立在另一方的所失之上），几乎所有的提供社会福利的项目都是分配型问题。福利政策、教育政策、财政补助政策等。
2.管制型问题：政府管制者设定明确一致的管制标准和规则，对目标群体从事某种活动处理不同利益的行为加以限制所引发的政策问题。通常属于零和博弈。例如污染管制政策、交通管制政策。
3.再分配性问题：把属于某一目标群体的利益或义务转移给另一目标群体所引发的政策问题，往往是从富裕阶层到贫困阶层的转移支付，也属于零和博弈。
威廉?邓恩的角度：从政策问题结构，也就是复杂程度分：结构优良，结构适度，结构不良。书中有一个表格较好地列出了三种类型的政策问题的特点。
结构优良的问题：
1. 方案和决策者的数量：包含了一个或几个决策者和很少的政策选择方案
2. 方案的价值：决策者之间可以对方案的价值达成一致
3. 方案的结果：每一种方案的结果是已知的，可以控制在一定误差内
4.这种问题通常发生在公共权力机构的较低层次
结构适度的问题
1. 包含了一个后几个决策者和相对有限数量的政策选择方案
2. 决策者之间可以对方案的价值达成一致
3. 每一种方案的结果是不确定的，很难预测
4.典型的如囚徒困境，个人理性导致的集体非理性
结构不良的问题
1. 有多个决策者和多个政策选择方案
2. 决策者具有不同的利益和价值，对方案的价值无法达成一致认同，方案的优选也无法排序
3.每一种方案的结果未知的，概率无法计算
现实的政策问题大多是结构不良型的，而重视并把握这种政策问题就往往对政策分析起着关键的作用，这是因为：
1.它体现了社会价值的冲突性——公共政策本身就是对社会价值的权威性分配。（换句话说，如果没有这种结构不良性，可能社会问题就不能称之为社会问题了，或者说只能算是很容易解决并且不会有较大影响的问题。而这类问题通常是不会进入政府议程成为正式的政策问题的。因此，大多数的政策问题当然是结构不良型的。）
2.政策制定者倾向于按照自己的价值系统去制定政策，忽略整个社会的偏好——公共性的背离（结构不良导致的冲突也是检验政策制定者的利益指向是否和公共利益一致的机会。政策制定者对政策方案的价值的不同估量事实上反映了他们对方案价值在多大程度上符合公共利益的认知、认同和服从）
3.政策制定者往往不愿去考虑创新性的政策——缺乏对结构不良问题的应对能力（和上一条紧密相连，这种检验还体现在对能力的检验上，即是否能够好地应对此类问题）
4. 资源有限，政策制定者可以提供的方案也是有限的——限制了解决此问题的可能性
5.无法预测各个方案正面及负面效果——增加了决策的难度
第二节：公共政策问题构建的程序
一、政策问题构建的程序：四个过程，四种实质内涵，总结起来就是一下四个阶段：
1.以“问题感知”体悟“问题情境”：政策问题构建的前提，不仅仅是发现单独的政策问题，更是发现stakeholders所感受到的问题情境形态。（社会问题作为一种不满状态往往先是以某种情景呈现出来。问题内含的价值冲突往往具备某些外显的特征，于是，对这些特征的观察和感知自然就成为问题构建的*一步。此时，问题构建者通过这种感知获得了解决问题的动机。问题情景的外线特征越明显，冲突越强烈，这种动机往往就越强）
2.以“问题搜索”认定“元问题”：以政策科学的概念诠释问题情境，使之成为政策分析者所能处理的元问题。
3.以“问题界定”发现“实质问题”：以专业知识来判断元问题属于哪一个领域的问题，反映了政策分析者的意识形态
4.以“问题陈述”建立“正式问题”：进一步更具体，更详细地确定问题是什么，通过数学模型来表达问题。对于结构不良的问题则重在弄清楚问题的性质
在政策问题构建的前两个阶段，主要运用的是运用了主观研究的方法，重视政治与社会理性；后两个阶段则主要运用量化的方法，重视经济与技术理性。在政策问题的四种内涵之间进行一步步地转化时，任何一个环节都有可能导致问题认定发生扭曲，从而导致第三类错误，所以决策者必须谨慎，注意保持一致性。
第三节：公共政策议程的建立（易研教育注：政策议程不是政府议程，不要记错了）
一、政策议程的含义：公众议程和政府议程
1.系统议程又叫公众议程，是指某个社会问题已经引起社会公众和社会团体的普遍关注，他们向政府部门提出政策诉求要求采取措施加以解决的这样一种政策议程
2.正式议程又叫政府议程：是指某些社会问题已经引起决策者的深切关注，他们感到有必要对之采取一定的行动，并把这些社会问题列入政策范围的这样一种政策议程。
3.旧项目与新项目：政府议程中的两种类型：旧项目是指以某种常规形式出现在政策议程上的事项，方案已经成型；新项目是由于特定的时间和情形产生的，也可能因为社会上越来越多恶人要求政府对某些问题采取行动而引起，新项目的优先权不如旧项目
4.按照政府议程建立过程中各项功能活动的先后顺序，可以把政府议程分为下面四个阶段：界定议程，规划议程，议价议程，循环议程
5.两种议程的区别：公众议程一般有一些较抽象和模糊的项目组成，一般也不需要提出具体的方案，政府议程较为正式而且具体。公众议程转化为政府议程是需要具备很多条件的
三、影响社会问题进入政策议程的因素
公民个人的作用；利益团体的作用；政治领袖的作用；政府体制的作用；大众传媒的作用；专家学者的作用；问题自身的作用（其实这个应该是最关键的，也是把其他的要素连接起来的东西，在前面的论述中我们已经反复强调一种观点，那就是对政策工具的选择最终要依赖于对社会问题的特征的认定）
1.公民个人的作用：一方面社会问题往往由个人问题扩展而来，另一方面个人利用可以利用的资源，包括“非正式关系（超出法定组织制度和工作程序的人际关系）”表达意见，并动员其他人
2.利益团体的作用：在多元主义看来，现代政府的公共政策过程，在本质上就是众多利益团体代表各自成员的利益，进行利益聚合与表达，通过竞争博弈最终达到妥协的过程。利益团体的作用：压力集团
3.政治领袖的作用：无论是出于政治使命感，还是处于个人利益，政治领袖因其独特的地位都对社会问题的认定起着关键的作用，但这种影响总是受到多种个人因素的影响
4.政府体制的作用：政府体制特别是民主程度和开放程度直接决定着各种作用主体有没有正常的便利的渠道表达自己的意见施加影响，决策的民众参与，政府信息的公开都对社会问题进入政策进程起着较重要的作用，否则很多问题就被排斥了。
5.大众传媒：作为第四权力，它的作用是广泛和互动的，一方面反映民众的偏好对政府施加压力，一方面通过某些价值（政府价值和社会价值）来引导公众行为
6.专家学者的作用：专家学者由于本身的知识优势比一般民众具有更强的洞察力和预见力，更容易察觉社会问题的重要性，并借助社会对专家的尊重来使自己的意见在确立政策问题时具有重要影响。淡雅
注意：专家学者提出的社会问题必须要得到政治权威的认同和支持才能进入政策议程。
7.问题本身的作用：不言而喻，除了问题的性质，这里的提出的是：问题的模糊性程度；社会重要性程度；关联期的长短（长期关联性越大越容易受关注）；问题复杂程度；先例的明确程度。它们直接作用的因变量是：“问题到达更广泛的公众的可能性”
社会问题进入政策议程的触发机制（一个学者的观点）
政治领导；危机事件；抗议活动；传媒曝光
社会问题进入政策议程的障碍
政治原则的背离；价值体系的排斥；政府体系的封闭；承受能力的不足；表达方式的失当
1.政治原则的背离：政策诉求如果背离了政府所坚持的政治原则，就会被千方百计地排除在政府议程之外
2. 价值体系的排斥：与社会主流价值规范相冲突的社会问题很难进入政府议程
3.承受能力不足是指超出了决策者的承受能力；表达方式失当是指社会问题的表达方式不被政府接受
